Les Préfets en tant qu'Autorité environnementale des projets : vers la fin de l'illégalité ?

Publié le 24 Novembre 2016

Les Préfets en tant qu'Autorité environnementale des projets : vers la fin de l'illégalité ?

Avec la réforme de l'autorité environnementale en région, la France respecte les textes européens pour l'évaluation des plans et programmes. Mais rien n'est réglé pour les projets. Un jugement du Tribunal administratif d'Orléans ouvre une brèche. Détails par Gabriel Ullmann, Docteur en droit.

En application du décret réformant l'autorité environnementale, la fonction d'autorité environnementale relève désormais d'une mission régionale d'autorité environnementale (MRAe), et non plus des préfets. Mais seuls les plans et programmes sont visés. En annulant partiellement le décret relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement, le Conseil d'Etat avait en effet considéré que l'Etat avait méconnu les dispositions de la directive de juin 2001. L'autorité environnementale en région ne jouissait pas d'une "autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres". Le même jour, le Conseil d'Etat avait, pour la même raison, annulé certaines dispositions du décret relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme. Ces décisions étaient attendues, y compris de la part du Gouvernement, car elles ne faisaient qu'appliquer la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, lors de l'affaire Seaport.

Mais cette situation anormale, et irrégulière, est encore plus criante pour maints projets, pour lesquels, contrairement à de nombreux plans, le préfet assure à la fois l'instruction du dossier, est l'autorité environnementale, l'autorité décisionnaire, l'autorité organisatrice d'enquête, quand il n'est pas également le maître d'ouvrage.

En matière de projets également, l'autorité environnementale doit jouir d'une autonomie effective

Dès lors, il était étonnant que des recours ne fussent pas exercés contre des décisions administratives d'autorisation de projets, sur le fondement de l'arrêt Seaport. Une première brèche vient de s'ouvrir avec le jugement, remarquable dans son développement et sa motivation, du Tribunal administratif d'Orléans en date du 2 novembre 2016. Le tribunal était saisi d'un recours collectif contre l'arrêté d'autorisation du 31 juillet 2014, par lequel le préfet de la région Centre a autorisé la société ENEL Green Power France à exploiter cinq éoliennes et un poste de livraison sur le territoire de deux communes. Le préfet avait exercé également la fonction d'autorité environnementale (AE), laquelle concluait dans son avis, comme se plaît à le relever la juridiction : "Le projet de parc éolien de Préveranges et Saint-Saturnin a fait l'objet d'une étude d'impact de très bonne qualité, tant sur la forme que sur le fond, qui rend compte d'une démarche approfondie de prise en compte des enjeux environnementaux, notamment paysagers".

Le Tribunal d'Orléans a annulé l'arrêté en retenant l'inconventionnalité de l'article R. 122-6 du Code de l'environnement, car il n'a pas prévu de disposition de nature à garantir que la compétence consultative en matière environnementale sera, dans tous les cas, exercée par une autorité disposant d'une autonomie effective. En l'espèce, cet article R. 122-6 a effectivement conduit à ce que l'avis de l'autorité environnementale ait été émis dans des conditions irrégulières. Et cela, comme le relève le tribunal, quand bien même l'Etat n'avait pas élaboré le projet : il est bien l'autorité qui l'a autorisé.

Cette décision, certes isolée à ce jour et n'émanant que d'un tribunal administratif, présente toutefois une grande force d'analyse et a un caractère de portée générale, qui est loin d'être limitée au cas d'espèce de l'affaire qui lui était soumise. Elle est d'autant plus importante que parmi la douzaine de moyens examinés, le juge a retenu ce seul moyen d'annulation.

Vers la fin de la confusion des genres

Sur le fondement de cette irrégularité, le juge applique, dans leur entièreté, les célèbres principes établis par les arrêts fondateurs Ocréal et Danthony : à savoir que les irrégularités affectant le dossier de demande d'autorisation - en l'espèce : d'une installation classée - ne sont susceptibles de vicier la procédure - et ainsi d'entacher d'irrégularité l'autorisation - que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. En l'espèce, le vice affectant les conditions dans lesquelles a été recueilli l'avis de l'autorité environnementale a été de nature tant à nuire à l'information complète de la population, qu'à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

Cette décision devrait immanquablement en appeler d'autres, pour vraisemblablement finir par conduire, cahin-caha, à la même issue : la fin de la tutelle de l'autorité environnementale en région par l'autorité décisionnaire. Pour les plans et les programmes, la création tardive des MRAe répond en partie à cet enjeu (sachant que le service instructeur de l'avis reste les DREAL ou leurs homologues). Pour les projets, qui demeurent l'enjeu principal, un long chemin reste à parcourir. Le jugement du Tribunal administratif d'Orléans y concourt grandement.

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, Docteur en droit et expert judiciaire spécialisé en environnement

Avec la réforme de l'autorité environnementale en région, la France respecte les textes européens pour l'évaluation des plans et programmes. Mais rien n'est réglé pour les projets. Un jugement du Tribunal administratif d'Orléans ouvre une brèche. Détails par Gabriel Ullmann, Docteur en droit.

En application du décret réformant l'autorité environnementale, la fonction d'autorité environnementale relève désormais d'une mission régionale d'autorité environnementale (MRAe), et non plus des préfets. Mais seuls les plans et programmes sont visés. En annulant partiellement le décret relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement, le Conseil d'Etat avait en effet considéré que l'Etat avait méconnu les dispositions de la directive de juin 2001. L'autorité environnementale en région ne jouissait pas d'une "autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres". Le même jour, le Conseil d'Etat avait, pour la même raison, annulé certaines dispositions du décret relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme. Ces décisions étaient attendues, y compris de la part du Gouvernement, car elles ne faisaient qu'appliquer la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, lors de l'affaire Seaport.

Mais cette situation anormale, et irrégulière, est encore plus criante pour maints projets, pour lesquels, contrairement à de nombreux plans, le préfet assure à la fois l'instruction du dossier, est l'autorité environnementale, l'autorité décisionnaire, l'autorité organisatrice d'enquête, quand il n'est pas également le maître d'ouvrage.

En matière de projets également, l'autorité environnementale doit jouir d'une autonomie effective

Dès lors, il était étonnant que des recours ne fussent pas exercés contre des décisions administratives d'autorisation de projets, sur le fondement de l'arrêt Seaport. Une première brèche vient de s'ouvrir avec le jugement, remarquable dans son développement et sa motivation, du Tribunal administratif d'Orléans en date du 2 novembre 2016. Le tribunal était saisi d'un recours collectif contre l'arrêté d'autorisation du 31 juillet 2014, par lequel le préfet de la région Centre a autorisé la société ENEL Green Power France à exploiter cinq éoliennes et un poste de livraison sur le territoire de deux communes. Le préfet avait exercé également la fonction d'autorité environnementale (AE), laquelle concluait dans son avis, comme se plaît à le relever la juridiction : "Le projet de parc éolien de Préveranges et Saint-Saturnin a fait l'objet d'une étude d'impact de très bonne qualité, tant sur la forme que sur le fond, qui rend compte d'une démarche approfondie de prise en compte des enjeux environnementaux, notamment paysagers".

Le Tribunal d'Orléans a annulé l'arrêté en retenant l'inconventionnalité de l'article R. 122-6 du Code de l'environnement, car il n'a pas prévu de disposition de nature à garantir que la compétence consultative en matière environnementale sera, dans tous les cas, exercée par une autorité disposant d'une autonomie effective. En l'espèce, cet article R. 122-6 a effectivement conduit à ce que l'avis de l'autorité environnementale ait été émis dans des conditions irrégulières. Et cela, comme le relève le tribunal, quand bien même l'Etat n'avait pas élaboré le projet : il est bien l'autorité qui l'a autorisé.

Cette décision, certes isolée à ce jour et n'émanant que d'un tribunal administratif, présente toutefois une grande force d'analyse et a un caractère de portée générale, qui est loin d'être limitée au cas d'espèce de l'affaire qui lui était soumise. Elle est d'autant plus importante que parmi la douzaine de moyens examinés, le juge a retenu ce seul moyen d'annulation.

Vers la fin de la confusion des genres

Sur le fondement de cette irrégularité, le juge applique, dans leur entièreté, les célèbres principes établis par les arrêts fondateurs Ocréal et Danthony : à savoir que les irrégularités affectant le dossier de demande d'autorisation - en l'espèce : d'une installation classée - ne sont susceptibles de vicier la procédure - et ainsi d'entacher d'irrégularité l'autorisation - que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. En l'espèce, le vice affectant les conditions dans lesquelles a été recueilli l'avis de l'autorité environnementale a été de nature tant à nuire à l'information complète de la population, qu'à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

Cette décision devrait immanquablement en appeler d'autres, pour vraisemblablement finir par conduire, cahin-caha, à la même issue : la fin de la tutelle de l'autorité environnementale en région par l'autorité décisionnaire. Pour les plans et les programmes, la création tardive des MRAe répond en partie à cet enjeu (sachant que le service instructeur de l'avis reste les DREAL ou leurs homologues). Pour les projets, qui demeurent l'enjeu principal, un long chemin reste à parcourir. Le jugement du Tribunal administratif d'Orléans y concourt grandement.

Avis d'expert proposé par Gabriel Ullmann, Docteur en droit et expert judiciaire spécialisé en environnement

Rédigé par jojo

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